推动新型小城镇建设，加快城镇化发展步伐——百色市集镇建设试点工作专题调研报告

　　为学习和借鉴区内外新型小城镇建设的先进经验和成功做法，加快我市城镇化发展步伐，扎实推进集镇建设试点工作，根据市政协2022年协商计划工作安排，市政协副主席蔡文姬率调研组，于2022年7月至8月赴市内部分县(市、区)和贵州省安顺市、黔西南布依族苗族自治州，围绕“推动新型小城镇建设，加快城镇化发展步伐”开展专题调研。现将调研情况报告如下：

　　一、我市集镇建设试点工作推进情况

　　市委、市人民政府高度重视百色城镇化建设和发展，出台了一系列政策文件，鼓励和支持各县(市、区)加快城镇化发展，取得了巨大的成绩。据统计，2021年，百色城镇化率达到44.56%，比2002年的30.69%提高了13.87个百分点，百色城镇常住人口159.17万人，较2002年增加了51.47万人，年均增加2.71万人。

　　为进一步加快城镇化发展，今年初，市委、市人民政府启动实施百色市集镇建设试点工作，在各级党委政府的高度重视和精心组织下，目前集镇建设试点工作有序推进，取得了初步成效。

　　1.精心遴选试点集镇，强化措施有力推进。各地方党委政府高度重视集镇试点建设工作，经过层层比选，确定了比较优势相对明显的12个乡镇作为集镇建设试点，在土地指标、配套基础设施建设、资金投入、政策扶持等各方面重点倾斜，保障集镇试点建设有序开展。

　　2.强化规划引领，突出示范带动。坚持规划先行，强化试点集镇的示范带动作用。目前全市12个试点集镇规划已形成阶段性规划成果，其中，右江区汪甸乡和西林县古障镇2个集镇方案已通过评审，其余因调整试点等原因进度稍缓。

　　3.突出特色，明确功能定位。结合地缘区位、资源禀赋和产业根底，突出地方特色，明确城镇功能定位。如田东县祥周镇策划打造商贸物流特色小镇，靖西市湖润镇策划打造工业旅游边贸中心城镇，凌云县伶站瑶族乡策划打造农贸旅游型城镇，乐业县新化镇策划打造经济型现代化居住小区集镇，隆林各族自治县德峨镇策划打造美丽乡村旅游型集镇，西林县古障镇策划打造工业商贸型城镇等等。

　　二、我市集镇建设试点工作存在的主要问题

　　(一)支撑条件不足，试点建设面临挑战

　　1.缺乏宏观政策支持。根据今年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》和《乡村建设行动实施方案》，当前及今后一段时期，国家推进新型城镇化的战略布局重点主要在县城，实施乡村振兴战略工作重点在乡村。国家的两大政策一头在县城，一头在农村，集镇作为县城和农村的联接点，在政策、资金、项目等方面缺乏必要的支持，面临着严峻的挑战。

　　2.群众进入集镇意愿不强。据统计，2010年全市城镇常住人口92.23万人，乡镇城镇常住人口35.46万人，占38.4%。到2020年我市城镇常住人口达到155.14万人，而乡镇城镇常住人口为27.8万人，比2010年减少了7.66万人，占17.9%。10年间，乡镇城镇常住人口不增反降，而百色城区和县城常住人口剧增达70.57万人，说明群众更倾向于到县城、百色城区购房和居住，进入集镇的意愿不强。

　　(二)前期工作不够充分，规划设计亟待完善

　　1.前期工作准备比较仓促。集镇建设试点工作时间紧、任务重，建设周期仅20个月，各县(市、区)准备不足，受项目选址、规划设计、项目对接、资金筹措等前期工作影响，集镇建设试点工作推进总体较慢，发展也极不平衡。目前仅右江区和西林县完成了试点集镇的规划设计，其他县(市、区)只是取得阶段性规划成果。

　　2.规划设计不尽合理。由于时间仓促，部分集镇试点项目规划设计方案没有经过充分论证，规划方案脱离实际，部分集镇对产业发展思路不明晰，忽略了产业发展对农村剩余劳动力人口往集镇聚集的作用;部分集镇试点规划的住宅新区和商业面积过大，市场供需关系失衡;部分集镇拟建高层建筑，与群众对“天地楼”的需求不相符合等等，需要进一步提升完善。

　　(三)产业发展、公共服务滞后，人口聚集效应不高

　　1.非农经济发展总体落后。纵观我市集镇建设12个试点，除了祥周镇、马隘镇、湖润镇、伶站瑶族乡和新化镇工业产业发展相对较好之外，其他试点集镇多以农业生产、生态保护为主，非农产业发展相对落后，就业岗位不足，对劳动力的吸纳能力有限。

　　2.市政和公共服务亟需完善。试点集镇教育、医疗、市政公用、休闲、养老、娱乐、体育、文化、应急处置等基本公共服务设施远未建设完善，对群众的吸引能力不足。据统计，我市2021年乡镇小学在校生8.9万人，占全市小学在校生的27%，较2016年下降了15%。到县城或市区购房，为子女创造更好的入学环境，享受更好的公共服务水平，已成为大多数群众的倾向性选择。

　　(四)建设要素保障不全，项目融资比较困难

　　1.用地指标保障不力。集镇建设是个系统工程，需要足够的建设用地予以保障。当前我市资源要素保障跟着优势项目和重大项目走，建设用地指标主要保障县城区及重要产业平台建设，部分集镇建设试点项目建设用地难以落实指标。

　　2.资金筹措相对困难。国家、自治区近年来先后制定了加快推进新型城镇化的政策措施，但由于各相关部门和地方的配套文件未出台，政策落地还需要一定的时间。而地方财力有限，难以保障项目涉及规划调整及土地征收、报批、平整等前期经费，土地未达到供地条件，投资主体无法进场。同时，由于目前房地产市场销售低迷，项目资金融资筹措困难，影响了投资商的热情，大部分客商对投资持观望态度，没有形成有效投资。

　　三、关于加快推进我市集镇建设的建议

　　集镇作为“上联城市、下接农村”的关键节点，必须主动对接乡村振兴和城镇化建设两大战略，找准发展方向，推动产业发展，提升公共服务能力，完善集镇功能，充分发挥出实现城乡空间联动、要素互通、共同发展的枢纽作用。

　　(一)统一思想认识，找准集镇建设的方向和路径

　　1.科学编制集镇规划。集镇建设规划要与经济社会总体规划、国土空间规划、乡村振兴战略规划、产业发展规划等多元衔接，明确发展空间和用地属性。建议从市级层面统一聘请专家对试点集镇的规划体系修编完善工作加强指导，做到统一规划、分批建设、突出重点、量力而行，形成各具特色的小城镇。

　　2.明确集镇建设重点。突出重点，加强集镇功能规划与产业发展规划的衔接，形成资源和人员聚集;完善市政基础设施建设，补齐教育、医疗、养老、文化体育等公共服务短板，实现宜居、宜人、宜商、宜业的产城融合目标，发挥集镇的规模经济效益和社会效益，推动集镇建设可持续发展。

　　(二)推动产业发展，做强集镇发展的推进器和加速器

　　1.把握城镇化与产业发展的互动关系。要推进集镇试点建设，必须牢牢把握发展产业经济为首要任务的原则。我市多数集镇建设试点非农产业发展滞后，生产要素无法有效集聚，城镇化发展的动力不足。因此，要结合试点集镇的资源禀赋，调整结构，突出特色、强化功能，因地制宜发展经济产业，促进城镇化发展。

　　2.分类引导发展特色产业。充分研究和利用国家政策，根据乡镇的区位和定位培育特色优势产业，分类引导小城镇发展。支持重点工业园区周边如田东祥周、德保马隘等小城镇充分对接城市需求，发展成为县城的卫星镇。支持具有区位优势或独特资源的集镇强化要素资源配置，着力发展各具特色的小城镇，吸纳更多农村富余劳动力转移到集镇就业创业。要高度警惕无产业或无就业的城镇化。

　　(三)把握人口流动趋势，有序发展住宅新区

　　顺应人口流动的变化趋势，掌握市场供需关系，合理发展住宅新区。当前，我市人口主要往县城、市区流动，试点集镇要深入基层，对新建小区的购房意愿进行充分调研和论证，做到底子清、情况明，再作决策，避免盲目建设。鼓励老镇区居民按规划重建。

　　(四)夯实发展基础，提高集镇的吸引力和吸纳力

　　1.完善集镇基础设施建设。要增强集镇承载功能，大力推进道路、给排水、电力、通讯、污垃、物流配送等基础设施建设，并加快实现智慧化转型。建筑设计要体现民族特色、区域特色，预留一定的生产生活空间，避免一排“火柴盒”的现象。

　　2.提升集镇公共服务水平。要完善集镇医院、学校、文化体育、养老托育等公共服务设施建设，提高集镇居民的幸福指数和生活质量。特别是针对乡镇教育、医疗人才少、引人留人难的问题，加大在职教师和医护人员派驻乡镇、换岗交流等力度，鼓励和动员更多大学毕业生、志愿者、退休人员去支教、支医等，缩小城乡教育、医疗差距。

　　(五)整合政策资源，逐步破解“钱”“地”两大关键要素

　　1.深化土地改革，做“大”土地供给。建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，科学合理分配土地指标，保障集镇建设项目用地需求。积极盘活存量土地资源，提高低效建设用地利用效率，做到集约节约用地。扩大集体建设用地入市范围，建立健全“同权同价、流转顺畅、收益共享”的入市机制。深化农村土地使用流转制度改革，大力推进农村土地出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动，为农民进城后土地集中使用、连片开发打好基础。

　　2.实施多元化战略，做“活”融资机制。要打造政府投资、社会集资、农民带资、招商引资等多渠道、多元化筹资格局。政府投资重点放在水电、交通、通信等基础设施上，争取更多城镇建设专项资金、债券，并结合乡村振兴战略和县城发展，整合资金实现县镇村一体化发展。鼓励社会及个人投资开发房地产、商贸市场，兴办幼儿园、娱乐、康养等收益型产业。

　　(六)突出工作重点，充分发挥试点的示范性和带动性

　　集镇建设涉及面广、投入量大、效益回报周期长，建议学习借鉴黔西南州、安顺市的做法，每年选择2-3个条件相对较好的试点镇作为年度市级重点扶持镇，集中全市项目资金进行打造，探索有针对性、原创性、差异化的试点路径，确保建一个成一个，并及时总结推广成熟经验，更大范围内释放试点的示范带动效应。

　　(七)注重上下联动，构建县乡村一体化发展新格局

　　1.积极探索县镇联动模式。要树牢“一体化”理念，强化“一盘棋”思维，加强县城与集镇的互动互补互促，建机制、搭平台、强联动，构建“一个核心(县城区)多点(集镇)联动”的新型城镇体系。大力提高县城与周边集镇的交通连接水平，加强基础设施建设，推动产业分工协作，扩大公共服务辐射范围，贯通集镇之间的横向关联，形成有梯度、多圈层的县乡融合发展体系。

　　2.积极探索镇村联动模式。按照“以镇带村、以村促镇、镇村融合”的发展理念，通过建立1个示范小城镇带动多个美丽乡村建设的“1+N”镇村联动发展模式，统筹布局镇区与乡村基础设施、公共服务设施、产业发展等重大项目，依托乡村的优势资源和特色产品，大力引进一批农业产业化龙头企业落户小城镇，促进一二三产融合发展，推进城镇居民与乡村群众共同致富。

　　附件：贵州省安顺市、黔西南布依族苗族自治州新型小城镇建设的经验做法

　　贵州省安顺市、黔西南布依族苗族自治州新型小城镇建设的经验做法

　　一、贵州省安顺市

　　按照省委、省人民政府“5个100”重大决策部署及市委、市人民政府提出“十三五”期间实施城镇化“1151”工程，不断完善县城和重点镇产业体系，做大做强县域经济的要求，安顺市正通过不断努力，培育示范小城镇40个，形成了以示范小城镇为带动，其他乡镇同步推进的发展格局。“1+N”镇村联动模式在全国全省推广，成功列入国家新型城镇化综合试点城市，示范小城镇建设发展工作已在全国打出了品牌。

　　(一)突出示范带动，全面推进小城镇建设。结合实际，分类指导全市35个示范小城镇的综合打造，并逐步从相邻、相近、相类、相关方面出发，全面形成互相借鉴和推动的格局。同时，拟定了《关于加快推进小城镇建设的实施意见》《安顺市绿色小城镇创建方案》等各项工作措施和建设发展标准，将相关工作进行具体部署，使小城镇在建设中做到对标对位统筹发展。

　　(二)以会促发展，办好全市新型城镇化推进暨小城镇建设发展大会。通过每年遴选一个城镇化推进搞得好的县区召开新型城镇化推进暨小城镇建设发展大会，通过对城市基础设施和公共服务设施项目的建设及示范小城镇的培育，强化大会观摩点的示范带动作用，促进全市新型城镇化建设。同时，制定了《关于升级新一轮新型城镇化推进暨小城镇建设发展大会的指导意见》，结合产业改革、小城镇整县推进及农村人居环境改善等工作，通过大会的召开促进新型城镇化建设。

　　(三)推动镇村联动工作，形成“旧州+浪塘”的先进经验。通过提升示范小城镇的基础设施和公共服务设施项目规模，扩大了镇区设施的服务半径，使其能为周边村寨居民提供医疗卫生、教育、养老等服务，并为村民转移就业提供工作岗位;通过美丽乡村的创建，保留和延续了优美淳朴的自然和人文环境，成为示范小城镇的后花园，带动乡村休闲旅游的快速发展，形成了镇村联动的全省先进典型“旧州+浪塘”模式。

　　(四)结合自身资源禀赋，以产促城抓示范小城镇培育。根据各镇的特色制定了相关措施，结合小城镇自身的资源禀赋，强化对示范小城镇特色主导产业的引导和培育，结合大旅游、大数据、大扶贫等逐步壮大产业发展。同时，积极推动小城镇建设与脱贫攻坚相结合，将示范小城镇培育向贫困乡镇倾斜，通过以城促产的方式，加快贫困乡镇产业发展，努力实现同步小康。

　　(五)深入贯彻“十条意见”，推进城镇化建设。根据《省人民政府关于公布赋予行政管理体制改革试点乡镇部分县级经济社会管理权限基本目录的决定》、《安顺市贯彻落实省〈关于加快100个示范小城镇改革发展的十条意见〉的配套措施(试行)》等文件要求，着力推进改革创新工作，并对落实情况强化督查。目前，各示范小城镇已按照人员配置情况，部分完成了行政管理权限的下放，组建了乡镇法制工作委员会、国土规划建设委员会等综合机构。

　　(六)抓生态发展，让绿色成为小城镇最具活力的色彩。按照绿水青山就是金山银山的发展思路，将全市的城乡生活垃圾全部收运集中进行无害化处置，并逐步在安顺市推行城乡生活垃圾源头分类工作。同时，通过PPP模式吸引社会资本投资我市镇村污水处理设施建设运营。

　　(七)深入推动镇校结合，为城镇发展提供智力支持。邀请清华大学建筑系的多名专家组成安顺市农村人居环境整治课题组，为示范小城镇建设发展提供智力支持。同时，派出市建筑设计院组成的专家组，进一步强化技术指导。

　　二、贵州省黔西南布依族苗族自治州

　　十八大以来，黔西南布依族苗族自治州以实施“5个100工程”建设为契机，以全州19个示范小城镇建设为抓手，不断加快小城镇建设步伐，着力构建以兴义市为中心城区核心、以七个县城区为县域发展节点，以高速公路、铁路及国省干道沿线为城镇发展主轴的“一核七节点多轴”城镇体系框架，初步形成了“镇有特色、县有样板、州有跃升”的发展格局。

　　(一)围绕提升承载能力，推进基础设施建设。坚持以人为本，按照“缺什么补什么、需要什么建什么”的原则，持续推进小城镇道路、供水、供电、停车场、广场、农贸市场等基础设施建设，不断完善城镇功能，补齐公共服务和基础设施短板。2013年至2021年全州小城镇基础设施建设累计投入895.38亿元，基础设施和公共服务水平显著提高，民生保障日益完善，综合承载能力大幅提升，为全州城镇化提供了强大支撑，自2013年起城镇化率以每年平均2个百分点的速度提高。

　　(二)围绕生态环境保护，持续落实污染防治。大力推进小城镇污水处理、生活垃圾治理、生态河道治理、生态停车场、广场公园、园林绿化等项目建设;按照“村收集、镇转运、县处置”的原则，合理设置完善生活垃圾收运、处理设施，全州生活垃圾日处理能力达2500吨以上。以各地城乡生活垃圾中转站为枢纽，以生活垃圾焚烧发电厂为中心，采取政府主导、市场运作的方式，逐步破除行政区域限制，利用州内县县通高速公路的交通优势，将各地生活垃圾分别转运至兴义、贞丰垃圾焚烧发电厂处理，通过垃圾焚烧实现城乡生活垃圾无害化、减量化、资源化“三化同步”治理目标，使生活垃圾无害化处理方式由“填埋为主、焚烧为辅”逐步转变到“焚烧为主、生化为辅、填埋兜底”。

　　(三)围绕特色元素彰显，分类培育打造示范。在小城镇建设中突出黔西南州喀斯特地区山地城镇环境特征，延续小城镇历史特征、文化特征、建筑风格，强化自然立体的山地特色城镇景观，加强山水形态、传统民居、民族风情、文化遗产的保护和融入，凸显本地元素和符号，传承乡土文明价值，促进特色小城镇协调可持续发展。打造培育了兴义市清水河镇“产城互动”、贞丰县者相镇“产城景一体化”、兴仁市巴铃镇“商贸兴镇、文旅富镇、工业强镇”、义龙新区鲁屯镇“修旧如旧、重现生机”、兴仁市屯脚镇“农业产业一体化”、普安县江西坡镇“产业、观光、运动、养生相结合”、晴隆县沙子镇“以茶兴镇”等特色经验模式。

　　(四)围绕易地扶贫搬迁，增强城镇发展动能。全力实施易地扶贫搬迁城镇化集中安置;十三五期间，全州共建成36个新市民居住区、68个集中安置点，完成易地扶贫搬迁33.85万人;易地扶贫搬迁人口中99.8%的群众搬迁到县城规划区或中心集镇集中安置，对新增城镇人口的贡献率达65%以上，实现了城镇化集中安置比例全省最高;新市民扶持“五大体系”逐步完善，搬迁群众逐渐融入城镇，进一步为全州城镇化的快速发展增强了动能。

　　(五)围绕城镇综合治理，着力深化改革创新。不断健全小城镇综合治理机构，完善小城镇机构人员编制配备，按照深化“放管服”改革的要求，将规划编制、项目建设、环卫保洁、综合执法等经济社会管理职能部门中基层迫切需要且能够有效承接的权限，依照相关法律规定依法下放到乡镇实施，依托政务服务平台，进一步优化服务功能，推动县、镇职能部门之间信息共享和业务协同，构建面向公众的一体化在线公共服务体系;深化户籍制度改革，落户小城镇的农业转移人口，保留其在农村的原有各项合法权益及享受的相关惠农政策;探索开展小城镇“三变”改革，推动小城镇资源变资产，资金变股金，镇民变股东，进一步激活城镇经济活力。

　　(六)围绕镇村统筹联动，促进城乡融合发展。按照“以镇带村、以村促镇、镇村融合”的发展理念，通过建立1个示范小城镇带动多个美丽乡村建设的“1+N”镇村联动发展模式，统筹布局镇区与乡村基础设施、公共服务设施、产业发展等重大项目;结合乡村振兴战略，统筹布局镇区与乡村的基础设施、公共服务设施、产业发展等重大项目，做到镇区规划与乡村规划同步、村镇建设协调推进;依托乡村的优势资源和特色产品，大力引进一批农业产业化龙头企业落户小城镇，促进一二三产融合发展，推进城镇居民与乡村群众共同致富;以小城镇“8+X”项目建设为基础，推动道路、供水、供电、通讯、污水垃圾处理等基础设施和教育、医疗、文化等公共服务向乡村延伸;统筹开展山、水、林、田、湖等环境要素治理与镇区、村庄居民点融合发展，留住镇村生态廊道、景观廊道，保护生态环境、山水田园格局，发挥生态融合效应。